Retrouver la confiance et l’équilibre dans les rapports locatifs

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Procédure

• 28 octobre 2025 — Dépôt du texte (n° 2039)
• 3 décembre 2025 — Examen en commission (Commission des affaires économiques)

Exposé des motifs

Mesdames, Messieurs,

L'encadrement des loyers trouve son origine dans la loi du 23 novembre 2018, dite « ELAN » (Évolution du logement, de l'aménagement et du numérique), qui a instauré une expérimentation pour réguler la hausse du prix des locations dans certaines zones où la tension sur le marché immobilier est particulièrement forte. Sans intervention législative d'ici le 25 novembre 2026, le dispositif, qui a pourtant démontré son efficacité et est apprécié par les collectivités qui s'en sont saisies, prendra fin.

L'application de l'encadrement des loyers repose sur une démarche volontaire : elle peut être demandée par les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) compétents en matière d'habitat, par la Ville de Paris, ou encore par les établissements publics territoriaux (EPT) de la métropole du Grand Paris, ainsi que par les métropoles de Lyon et d'Aix‑Marseille‑Provence. Un décret vient préciser le périmètre concerné par l'encadrement. Ensuite, un arrêté préfectoral fixe chaque année un loyer de référence – exprimé au mètre carré de surface habitable – en fonction du type de logement et du secteur géographique.

Le dispositif a récemment été évalué par une mission d'information parlementaire menée à l'été 2025 par Annaïg Le Meur, députée du Finistère et Iñaki Echaniz, député des Pyrénées‑Atlantiques. Au terme de l'audition d'une trentaine d'acteurs (économistes, élus locaux, professionnels du secteur, associations), les parlementaires ont émis la conclusion que le dispositif fonctionnait et méritait d'être poursuivi. ([1])

Les deux rapporteurs y formulent en parallèle un constat clair : l'encadrement des loyers n'est pas la cause de la baisse générale de l'offre locative, qui affecte aussi les villes sans encadrement.

En effet, contrairement à certaines idées reçues, l'encadrement des loyers ne saurait être tenu pour responsable de la diminution générale de l'offre locative observée ces dernières années. Ce phénomène touche, dans les mêmes proportions, des territoires dans lesquels aucun dispositif de régulation n'est en vigueur. Comme l'attestent plusieurs études sur le sujet, la baisse de volumes est comparable entre les villes avec ou sans encadrement. Par exemple, entre le 1er janvier 2021 et le 30 juin 2024, on observe une baisse du volume d'annonces à la location similaire entre les villes aux loyers encadrés comme Lille (‑35 %), Lyon (‑37 %) ou encore Montpellier (‑37 %) et les villes sans encadrement comme Nice (‑53 %), Strasbourg (‑37 %) ou Toulouse (‑39 %). ([2])

Les causes sont donc multiples et complexes. La contraction de l'offre locative résulte d'un ensemble de facteurs économiques et sociaux : l'augmentation des prix de l'immobilier, des taux d'intérêt et du coût des matériaux de construction, les difficultés d'accession à la propriété qui paralysent le parcours résidentiel, l'expansion continue des locations touristiques et des résidences secondaires, les difficultés persistantes rencontrées par le logement social dont le développement est obéré par une pression budgétaire croissante. L'ensemble de ces éléments contribue à rendre l'investissement locatif moins attractif et le nombre de locations de longue durée plus faible.

Dès lors, il apparaît nécessaire de trouver un équilibre entre deux impératifs : d'une part, le besoin de locations notamment au sein du parc privé ; et, d'autre part, la dimension sociale du logement, qui ne constitue pas un instrument financier mais un besoin fondamental et un bien essentiel pour le locataire.

L'encadrement des loyers, dans cette perspective, ne vise ni à perturber le marché ni à provoquer une baisse artificielle des loyers. Son objectif est plutôt de rendre le marché locatif plus soutenable en endiguant l'inflation des loyers et en prévenant les dérives spéculatives.

Le dispositif d'encadrement des loyers a ainsi démontré son efficacité : il a permis de contenir la progression des loyers dans les zones les plus tendues.

De fait, la hausse des loyers a été plus contenue dans les villes où l'encadrement est appliqué. Dans ces zones, cette hausse est en moyenne inférieure à 10 % entre 2021 et 2024. Elle est de 5 % à Bordeaux, de 7 % à Montpellier et de 10 % à Paris. A contrario, dans les villes sans encadrement, des hausses significatives sont observées, +15 % à Nice, +19 % à Angers ou +11 % à Toulouse. ([3])

Alors que la France traverse une crise du logement profonde et durable dont les conséquences se font sentir de manière très concrète dans le quotidien des ménages, cet outil, qui apporte une réponse adaptée aux enjeux de chaque territoire, est indispensable.

En effet, la crise engendre une envolée des prix de l'immobilier, qui a progressé quatre fois plus vite que les revenus bruts au cours des vingt dernières années. Se loger mobilise désormais un quart du budget des ménages, soit deux fois plus que les dépenses alimentaires. La situation est encore plus critique pour les plus modestes : 30 % des Français déclarent avoir eu froid dans leur logement durant l'hiver, et près de 4 millions de personnes sont aujourd'hui mal logées.

Les difficultés d'accès au logement freinent aussi l'émancipation des jeunes (plus de 17 % des étudiants abandonnent leurs études faute de logement). Les jeunes ruraux sont par exemple particulièrement touchés par la crise du logement dans les centres urbains qui concentrent la majorité des établissements d'études supérieures. Le coût pour se loger est un frein important que l'encadrement des loyers permet de limiter.

L'absence de logements abordables participe à la dévitalisation des villes et déstabilise le développement économique de territoires devenus trop onéreux pour les salariés.

De façon plus globale, le logement est devenu un puissant facteur d'inégalités.

Si l'encadrement des loyers a globalement atteint sa finalité initiale, son application reste inégale, et certaines pratiques méritent d'être encadrées pour éviter les abus.

Il apparaît d'abord, essentiel de pérenniser ce dispositif dans le temps tout en lui apportant diverses améliorations opérationnelles, équilibrées et pragmatiques, répondant à la fois aux difficultés rencontrées par les locataires, les collectivités et au besoin de clarté de certains bailleurs. Tel est l'objet de la présente proposition de loi.

L'article 1er vise à pérenniser dans le temps le dispositif, aujourd'hui expérimental, d'encadrement des loyers. Il propose également de donner, aux communes tendues et aux communes limitrophes de celles‑ci appartenant à un même EPCI, la possibilité de mettre en place l'encadrement des loyers. En conséquence, les communes concernées pourront demander une délégation de la gestion du dispositif à l'État. Il ne sera plus nécessaire de recourir à un décret ministériel pour mettre en place l'encadrement des loyers. Cette étape ajoutait de la complexité à l'application de cette mesure et était source d'inquiétude pour les collectivités en attente de cette décision ministérielle. Enfin cet article précise le type de logements soumis à cet encadrement en y intégrant le coliving, activité de location au cadre juridique flou (colocation avec services) qui constitue un moyen de contournement privilégié de l'encadrement des loyers[4] et en renforçant les règles concernant les colocations.

Il vise également à réguler le complément de loyer face aux abus. Il prévoit notamment de plafonner son montant à 20 % du loyer de référence majoré et à encadrer le montant et la nature des surfaces annexes (caves, balcons etc..) au sein d'un complément de loyer. En effet, le complément de loyer est régulièrement utilisé pour contourner l'encadrement des loyers[5]. En outre, cet article propose de donner la possibilité au locataire de dénoncer un complément de loyer abusif sans être soumis au délai de trois mois après la signature du bail. Enfin, il entend imposer la publication du montant du complément de loyer dans les annonces immobilières.

Cet article propose également de permettre aux collectivités dans lesquelles l'encadrement des loyers est mis en place et dont la gestion leur est déléguée, de percevoir le produit des amendes prononcées. Il vise également à doubler le montant maximal des amendes pour les contrevenants. Cette proposition est issue du rapport de la mission d'information sur l'évaluation de l'encadrement des loyers (rendu en septembre 2025). Le rapport indique ainsi que « le produit des amendes imposées aux contrevenants devrait être transféré aux communes, comme cela existe déjà dans d'autres domaines. Cela inciterait davantage de communes à demander la délégation de compétence ». En effet, aujourd'hui cette amende est perçue par l'État, même lorsque le représentant de l'État délègue ses attributions. Il est proposé d'affecter cette somme aux services des communes pour leur permettre d'agir plus efficacement contre les situations abusives. La perte de recettes pour l'État pourrait être compensée par l'accroissement du nombre de délégations du contrôle de l'encadrement des loyers aux communes volontaires.

L'article 2 vise à protéger le locataire contre les congés représailles lorsque celui‑ci a entrepris une action en diminution de loyer. Il propose dans ce but de suspendre la possibilité pour le bailleur de délivrer congé à son locataire si ce dernier a engagé une procédure dans les douze mois (bail nu) ou six mois (bail meublé) avant l'échéance de son bail. Il vise en contrepartie, à ce que le délai de prescription des actions relatives à l'encadrement des loyers soit limité à un an après le départ du locataire et que la saisine de la commission départementale de conciliation soit suspensive dans ce cadre.

L'article 3 gage financièrement la proposition.