Pour une montagne vivante et souveraine

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Procédure

• 27 mars 2026 — Dépôt du texte (n° 2595)
• 6 mai 2026 — Examen en commission (Commission saisie au fond)
• 13 mai 2026 — Discussion en séance publique (sur le texte de la commission)

Exposé des motifs

Mesdames, Messieurs,

Des glaciers qui reculent, des roches qui s'effondrent, une neige qui se raréfie… : avec les régions arctiques, les montagnes sont les zones de la planète qui se réchauffent le plus vite. Avec, à la clé, des conséquences sur tous les plans : ressource en eau, pastoralisme, agriculture, économie, tourisme, habitat… Dans les Alpes et les Pyrénées françaises, la température a augmenté de +2° C au cours du 20ᵉ siècle, contre +1,4° C dans le reste de la France selon Météo France. Les effets de ce réchauffement varient fortement selon l'altitude.

L'impact du réchauffement climatique est un constat partagé par les habitants permanents et par les acteurs de la montagne qui entraîne l'augmentation des températures moyennes, la mutation des écosystèmes d'altitude et de la biodiversité, des précipitations bouleversées, des risques naturels accentués et un enneigement plus aléatoire.

Pôle de fraîcheur, refuge climatique, réserve en eau et en biodiversité, contributrice de notre souveraineté alimentaire et énergétique, l'intérêt « exogène » pour la montagne pourrait aussi être dicté par la raréfaction en plaine de ce dont la montagne bénéficie encore. Ce réchauffement climatique est tout aussi notable dans l'évolution de la clientèle touristique en montagne post Covid : la montagne estivale, parfois printanière ou automnale, retrouve une attractivité touristique forte, pour les adeptes de fraîcheur, d'authenticité et de grands espaces, sans en connaître forcément les risques et les fragilités. Le réchauffement climatique et l'évolution de la société créent une nouvelle conception de la montagne et de son rôle sociétal.

La représentation traditionnelle de la montagne évolue face à ces mutations accélérées et impose de repenser notre relation à ce territoire spécifique. Plutôt qu'un sanctuaire figé, elle devient le témoin fragile des bouleversements planétaires.

La présente proposition de loi porte une refondation d'un nouveau pacte territorial entre la Nation et la Montagne articulé autour de plusieurs réorientations majeures.

Le titre 1er se focalise sur la nécessaire reconnaissance des spécificités territoriales pour garantir un maillage de services essentiels intégrant ces contraintes naturelles. Les territoires montagnards ne peuvent pas être pensés uniquement comme des espaces récréatifs ou des réservoirs de biodiversité. Leurs contraintes géographiques, leurs vulnérabilités climatiques et leurs atouts spécifiques appellent des politiques publiques différenciées.

La loi montagne fondatrice de 1985, complétée par un Acte II en 2016, consacre le droit à la différenciation pour les collectivités de montagne et le droit à l'adaptation des politiques publiques à la spécificité de chaque massif.

En effet, l'article 1er de la loi Montagne dispose que « la République reconnaît la montagne comme un ensemble de territoires dont le développement équitable et durable constitue un objectif d'intérêt national ». L'article 8 précise que « les dispositions de portée générale ainsi que les politiques publiques et les mesures prises pour leur application […] sont, éventuellement après expérimentation, adaptées à la spécificité de la montagne ou à la situation particulière de chaque massif ou partie de massif ».

Ces articles consacrent expressément un « droit à la différence », autorisant des dérogations indispensables pour répondre aux contraintes géographiques, climatiques (enneigement, aléas naturels) et socio‑économiques (désenclavement, accès aux services, urbanisme, agriculture, tourisme, habitat…). Reconnaissant une spécificité aux territoires de montagne liés à l'altitude, la pente et le climat, ils imposent des politiques différenciées et donc une politique d'aménagement du territoire, elle aussi, spécifique et adaptée.

Le titre II vise à valoriser la contribution de la montagne à la souveraineté économique, agricole et forestière de la nation. L'ensemble des activités montagnardes sont en effet autant impactées par le réchauffement climatique qu'elles en constituent des réponses concrètes.

La montagne produit une agriculture vertueuse et de grande qualité, intégrée et respectueuse de son environnement, une filière bois indépendante qui participe de la décarbonation du secteur de la construction. Réserve d'eau potable pour les plaines et pôle de fraîcheur pour ses habitants, elle assure un rôle majeur dans la prévention des inondations de tous, autant qu'elle s'adapte pour accueillir de nouveaux visiteurs.

La montagne peut devenir un laboratoire d'alternatives durables et souveraines - économie circulaire, autonomie énergétique, création de valeur ajoutée et d'emplois locaux non délocalisables - offrant à la Nation des voies de résilience face aux enjeux écologiques et économiques contemporains. Le défi consiste à préserver l'héritage symbolique tout en l'adaptant aux réalités nouvelles, transformant la montagne d'objet de contemplation en réel partenaire tourné vers l'avenir.

Dans le cadre des travaux initiés pour préparer un nouvel acte de la loi montagne, la présente proposition de loi comporte douze articles ayant vocation à adapter les politiques publiques à la spécificité des territoires de montagne en matière d'accès aux soins, d'éducation, de risques naturels, d'agriculture, de forêts et de tourisme et aussi à valoriser les aménités positives offertes par ces territoires à l'ensemble de la Nation.

L'article 1er propose d'adapter les seuils d'ouverture et de fermeture de classe en montagne, en rendant plus prescriptif la rédaction de l'article 15 de la loi Montagne de 2016. La spécificité des territoires de montagne n'est pas suffisamment prise en compte au moment de l'élaboration de la carte scolaire par les services académiques de l'éducation nationale.

Fermer des classes en montagne, c'est contraindre les enfants à prendre des transports scolaires dont les temps de parcours sont plus longs et dangereux en montagne (neige, verglas, routes sinueuses…). La différenciation territoriale du fait des caractéristiques géographiques et climatiques des territoires de montagne doit être mise en œuvre.

S'agissant de l'accès à la santé, en moyenne, les temps d'accès aux différents professionnels de santé sont plus longs dans les intercommunalités des massifs montagneux. De plus, l'accès aux soins est souvent plus complexe selon les périodes de l'année notamment en hiver voire impossible en raison des contraintes climatiques. Accéder à une offre de soin en montagne induit un surcoût, qui doit être compensé pour éviter une perte de chance pour les 7 millions d'habitants permanents des territoires de montagne

C'est pourquoi l'article 2 prévoit d'une part, d'instaurer un temps maximal d'accès aux soins en montagne au nom du principe d'équité territoriale et, d'autre part, propose la présence d'un représentant d'une collectivité ou groupement de collectivités des zones de montagne au sein du conseil d'administration des Agences régionales de santé (ARS) ayant des territoires de montagne, pour que la spécificité des territoires de montagne fasse l'objet d'une attention particulière dans la mise en œuvre de la stratégie nationale de santé du fait des conditions géographiques et climatiques.

L'article 3 vise à garantir la prise en compte des spécificités des communes de montagne au sein des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre composés non exclusivement par des communes classées montagne. Pour cela, il précise que parmi les commissions thématiques prévues par le pacte de gouvernance locale, figure une commission dédiée aux problématiques spécifiques de la montagne (population dispersée, distances importantes, handicaps naturels permanents liés à l'altitude, au climat et à la pente). Elle favorisera un espace de dialogue et de concertation entre les élus locaux sur l'ensemble des décisions de l'intercommunalité ayant un impact direct sur la vie des populations de montagne.

L'article 4 organise les conditions d'un développement d'un maillage territorial raisonné et équilibré de la ressource en eau en favorisant l'implantation de retenues collinaires multi‑usages tout en excluant le pompage dans les nappes phréatiques et la création de méga‑bassines. En tant que « châteaux d'eau » de la France, les montagnes sont une source essentielle d'eau douce. Elles stockent l'eau sous forme de glace et de neige pendant les saisons froides et la libèrent pendant les saisons plus chaudes, offrant une source majeure d'eau douce pour les utilisateurs en aval, pour l'eau potable, la sécurité incendie, l'abreuvement des animaux, l'irrigation et les sports d'hiver.

L'article 5 vise à accélérer le déploiement des infrastructures rapides de recharges électriques dans les territoires de montagne pour intensifier le rythme de la décarbonation des transports. L'objectif consiste à développer les mobilités sans émission de CO2 en incitant les opérateurs à déployer prioritairement dans les zones de montagne, y compris lorsque ce n'est pas rentable, pour disposer d'un maillage complet en borne de recharges.

La règle de continuité de l'urbanisation en zone de montagne constitue un principe structurant de la loi montagne de 1985. Toutefois, la rédaction en vigueur des dispositions du code de l'urbanisme laisse subsister des incertitudes d'interprétation, notamment quant au seuil minimal de constructions permettant de caractériser la règle de continuité et quant à la prise en compte des espaces intercalaires (voiries, sentiers, coupures physiques) entre un projet d'aménagement et les zones déjà urbanisées à proximité immédiate.

Ces imprécisions conduisent à des interprétations hétérogènes, parfois très restrictives, générant une inégalité territoriale d'application de la règle. Or l'esprit du législateur lors de l'adoption du principe de continuité de l'urbanisation en zone de montagne, était destiné à prévenir l'implantation de constructions dispersées et isolées, et non à restreindre l'urbanisation à proximité immédiate des zones déjà bâties.

L'article 6 a pour objet de préciser les critères d'appréciation de la continuité de l'urbanisation en zone de montagne au regard de ces deux points d'interprétation, afin de sécuriser l'instruction des autorisations d'urbanisme et d'assurer une application plus homogène de la loi dans les territoires de montagne, sans remettre en cause le principe fondateur en lui‑même.

Les territoires de montagne, reconnus pour un élevage de grande qualité soumis à des contraintes de relief et des surcoûts logistiques, dépendent fortement d'outils de transformation de proximité pour la viabilité des exploitations et des filières locales. La disparition progressive de ces infrastructures fragilise le maillage territorial, accroît les distances de transport et nuit à la souveraineté agricole et au bien‑être animal. L'article 7 inscrit dans la loi le soutien à ces outils afin d'orienter durablement l'action publique.

Plus généralement, l'agriculture de montagne constitue un pilier de l'identité et de l'économie des territoires. Elle nourrit les Français, participe de la souveraineté alimentaire nationale, entretient les espaces, préserve les paysages, limite l'enfrichement et contribue à la biodiversité ainsi qu'au stockage du carbone. Elle fournit des produits de grande qualité qui permettent le maintien et la création d'emplois spécifiques participant au dynamisme local. Cependant, l'agriculture vertueuse reste fragile. Aussi, l'article 8 consacre un soutien à l'agriculture de montagne par la mise en valeur de ces produits agricoles.

Autre aspect structurant qui fait partie intégrante des massifs de montagne : la forêt. Multifonctionnelle, elle protège contre les risques naturels, préserve la biodiversité, régule l'eau, accueille le public et soutient l'économie locale. Il est donc essentiel de faciliter la gestion durable de la forêt de montagne. Tel est l'objectif de l'article 9 qui favorise le recours aux marques de certification bois de massif français comme vecteurs de développement de la filière bois de montagne et de diminution de l'empreinte carbone d'essence de bois venues du bout du monde.

Pratique intimement liée aux territoires de montagne, la randonnée s'inscrit dans une longue tradition d'usages des chemins, autrefois empruntés pour le travail, les échanges et la transhumance. Aujourd'hui, elle constitue un atout spécifique et structurant pour les communes de montagne, en valorisant le patrimoine et les paysages. Elle favorise aussi un développement touristique équilibré, générateur de retombées économiques locales, et contribue à redonner attractivité et vitalité à certains territoires enclavés.

Pourtant, depuis la loi pour limiter l'engrillagement de février 2023, l'accès à certains chemins de randonnée fait l'objet de conflits d'usage, avec notamment la condamnation de l'accès et de la libre circulation sur des itinéraires balisés.

Afin de redonner aux maires le pouvoir de résoudre ces situations ponctuelles de blocage et d'assurer un développement maîtrisé et mesuré des sports de nature, l'article 10 étend la possibilité de servitude prévue par la loi montagne aux itinéraires définis dans les plans départementaux des espaces, sites et itinéraires relatifs aux sports de nature.

L'article 11 propose de renforcer la solidarité entre les territoires amont et aval d'un même bassin versant dans la gestion des milieux aquatiques et la prévention des inondations. En effet, les territoires de montagne sont parmi les plus touchés par les risques d'inondation, notamment du fait d'un ruissellement facilité par la pente et l'absence de retenue des sols. Ils concentrent donc une forte partie des ouvrages de protection réalisés sur les cours d'eau. Aujourd'hui la taxe de gestion des milieux aquatiques et la prévention des inondations (GEMAPI) est fixée à plafond dans la plupart des territoires de montagne, sans que cela soit suffisant pour financer l'ensemble des projets concernés. Pourtant, les territoires situés en aval bénéficient tout autant des ouvrages réalisés en amont. Ils bénéficient par ailleurs d'un potentiel fiscal bien supérieur du fait d'une forte densité de population. Afin de renforcer les structures de prévention des inondations, assurer la résilience des réseaux et faciliter la gestion de l'eau potable, il devient nécessaire d'accroître la solidarité de l'aval vers l'amont tout le long d'un même cours d'eau.

L'article 12 gage la proposition de loi.